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促进小水电发展是一项可持续发展的能源政策
摘要：电力工业发展的外部条件发生了很大的变化，从解决缺电为主的需求型开发，发展到以促进社会可持续发展为目的的清洁优质能源建设。我国小水电资源丰富，几十年来的建设，逐步发展形成了我国特有的小水电规划、设计、施工、运行和管理方法。通过对我国小水电发展状况的研究，分析了小水电的经验、做法、问题及任务。
一、水电开发面临着新的战略转移
目前，世界电力工业的发展正在从以往的以解决缺电为主的需求型开发，发展到以促进社会可持续发展为目的的清洁优质能源建设，电力工业发展的外部条件发生了很大的变化，严格的环境要求已成为电力工业发展的主要制约因素。这其中一个最有争议的问题就是大型水电。据初步估计，全世界的水电站为人们提供了大约１９％的电力，并相应减少了约５．３９亿ｔ的二氧化碳排放量。但是，由于大型水电工程对土壤、流水、植被、生物、气候及人类活动的影响，以及缺少必要的、与整个流域的环境相协调的保护措施，因此以一些环境保护组织为代表的越来越多的人认为，目前世界上一些大型水电工程几乎都不能与环境相协调，几乎所有的大型水电站都不能认为是能适用于社会可持续发展的能源。虽然很多人对此持不同观点，但一些国家还是为此制订了非常严格的许可证颁发条件，使得批准一个大型水电项目比核电还难。这种阻碍大水电发展的政策已导致了全世界水电在电力总装机中的比重，以及大水电在水电总装机中的比重逐年下降。在水电的两个比重同时下降的同时，美国、欧盟又相继宣布了１０ＭＷ以上的水电不再认为是可再生能源，进一步使得水电开发由大水电转到了小水电。因此，从水电开发的角度讲，一个国际小水电即为国际水电的新局面已经来临。
在水电开发由大水电转到小水电的同时，还出现了由发达国家往发展中国家、特别是向我国的转移。据联合国的一份统计资料，目前世界在建的水电规模约为１．３５亿ｋＷ，我国占了３９％。我国２００２年的水电装机和年发电量均为世界第二（如不计入抽水蓄能，水电装机则已达世界第一），我国小水电的装机约占到全球小水电总装机的一半左右，可以说中国已成为世界水电建设的主战场。但即使如此，水电两个比重下降的趋势在我国也不例外。
此外，由于电力体制改革的日益深入，并考虑到即将要执行的京都协议，新的电力的开发机制、管理机制及清洁发展机制（ＣＤＭ）正在形成，投资者所有的小型独立发电厂（ＩＰＰ）日益增多，出现了分布式供电（ＤＳ）的理论和运行方式，使得小水电本身的定义及在电力工业中的地位出现了变化，并形成了发达国家比发展中国家更重视、在大电网覆盖区比边远地区还开发得多的局面。欧洲议会还通过了２０１０年要使可再生能源的电力占到其全部发电量的２２．１％的计划，其中包括新开发６０００ＭＷ小水电。如果了解一下世界各国水电开发情况，或是看一下国内一些省的发展计划，可以发现世界范围内新一轮以小水电为主的水电建设的高潮正在兴起，小水电成了新时期世界水电建设主战场中的主角。
二、我国小水电的发展状况
我国政府历来重视小水电建设。在小水电建设过程中，从最初为解决山区农村用电、结合农村小型水利工程建设，发展到今天连续十余年每年投产约千兆瓦的大规模建设，几十年来我国小水电长盛不衰，创造了世界水电发展史上的一个奇迹，也为我们在水电开发的战略转移过程中赢得了时间，并引起了联合国有关部门的高度关注。
从开发潜力上看，我国小水电资源十分丰富，广泛分布在全国的１５００多个县市，经济上可开发的容量约为１亿ｋＷ左右。经过几十年来的建设，截至２００１年底，全国已建成小水电站４．３万座，总装机２．６万ＭＷ，占可开发容量的１／４左右，小水电年发电量约为８７１亿ｋＷ／ｈ，全国以水电为主供电的县有７６０个，电网由水利系统管理的县有５０５个。全国主要省、自治区（总装机３００ＭＷ以上）小水电开发情况如表１所示。
除了规模的迅速发展外，还创造了我国小水电独特的管理方式，逐渐形成了以东部地区为主、直接接入国家电网和以中西部地区为主、形成地方电网或孤立供电的具有自己供电区的三种运行方式，并出现了以各级政府投资为主的、更具有社会公益特性的小水电站，及以集体与个人投资为主的以经济效益为目的的投资者所有的独立小水电厂。
此外，小水电的发展还使我国地方电网的规模不断扩大，促进了小水电供电区内用电构成的变化，保证了乡镇工业和农村家庭用电的持续增长，并使得小水电供电区内乡、村、户的通电率从１９８５年的９１．８％、７８．１％和６５．３％达到了２００１年的９７．３％、９７．５％和９６．１％，基本上解决了全国农村约３亿人口的用电问题。这表明，小水电在促进我国农村社会经济发展与环境保护中所起的作用越来越重要，它已不单单是解决农村能源问题的一种技术和手段，而是形成了一个社会、经济和环境效益并重的新颖的小水电行业，成为我国农村两个文明建设的强大支柱。
正如联合国前驻华总代表贺尔康先生在国际小水电中心的一次会议上所说的：分散方式的农村电气化可以提高人们的生活水平，为发展多种形式的工业创造条件，能创造更多的就业机会。在中国，分散方式的农村电气化在消除贫困、防止环境进一步恶化方面是成功的。中国政府在过去１０余年中实施了以开发小水电为基础的扶贫计划，有数亿人口从中受益，中国的实践使我们相信，采用清洁的、相对比较便宜的小水电实现分散方式的农村电气化，将是改善人们生活条件的最好形式。
三、我国发展小水电的主要做法和经验
１．以地方为主的分散方式的管理体制
与其他发展中国家直接由中央政府执行项目的集中开发方式不同，也与欧美一些国家以公司为主为了经济上的目的开发单个电站的做法不同，我国小水电开发管理是以地方为主分散进行的。除了小水电的发展战略、目标、标准及方针政策由中央政府制订确定外，其他关于小河规划、设计、开发、运行、管理及设备制造等均由地方政府承担。这种以地方为主、自力更生建设小水电和由大电网延伸供电相结合的两条腿走路的方针，形成了我国农村用电由国家电网、地方电网及孤立小水电站供电互相补充的分散方式管理的局面。
２．对地方办电给予专门的优惠扶持政策
长期以来，我国政府为地方办电制订了一系列的优惠政策，鼓励各级政府和当地群众就近开发山区丰富的小水电资源。２０世纪６０年代初出台的“自建、自管、自用”的三自方针，一直是指导我国小水电发展的正确方针。“自建”就是允许和鼓励地方政府和当地群众发扬艰苦奋斗、自力更生精神，利用当地的资源、技术和原材料，自行规划、建设地方小水电站，资金筹措也以地方为主，甚至一些地方还包括自己生产所需要的小水电设备。“自管”表示谁投资归谁所有，避免了政策上的平调，保护了地方办电的积极性。“自用”是指小水电站发出来的电应以当地就近使用为主，这就意味着小水电必须要有自己的供电区，形成发供用电一体化的统一的农村电力市场。又如税赋政策，在１９９４年初实行新税制之前，小水电只征收电站收入的５％为产品营业税，１９９４年起改为６％的增值税，比大电站征收１７％的增值税优惠。
３．多渠道筹措建设资金
（１）实行多渠道、多层次、多模式集资办电。鼓励农民个人或集体投资，也鼓励企业投资，采用股份制或股份合作制方式，允许外地资金来投资办电站，包括利用外资等。总之，不论谁来投资都受欢迎，实行“谁投资、谁所有、谁收益”政策，这一政策的长期执行已形成了多种经济类型的小水电核算单位。截至２００１年的情况，如表２所示。
（２）政府支持。从中央到地方各级政府，每年都要安排数亿元资金用于小水电建设，一些低息贷款的还款期都较长。近年来国家在推动电气化县建设、送电到乡及边疆无电乡镇建设中更是投入了相当多的资金，并正在积极安排以小水电代燃料项目的资金。
（３）机构逐步成为资金来源的主体，银行设立专项贷款，用于支持地方小水电建设。
４．与中国式农村电气化建设紧密结合
２０世纪７０年代初，随着农村粮食供应问题的基本解决和乡镇工业的出现，我国广大农村开始由传统农业向现代化农业转化，由自给自足经济向商品化生产转化。农村商品能源的需求日益增长，电的作用越来越突出，实现农村电气化，向农村地区提供足够的电力，已经成为四个现代化的一个重要前提。
但是，对于中国这样一个古老的大国来说，各地经济发展和资源条件必然是很不平衡的，要想完全依靠国家办电、依靠大电网供电来实现农村电气化是不现实的，也是不经济的。因此，坚持两条腿走路的方针，允许小水电资源丰富的山区农村领先实现电气化，用电的范围广一些，标准高一些，甚至超过城市的用电水平，这对国家、集体和个人都是有利的。１９８２年，国务院决定首先在１００个小水电资源丰富的县进行试点。这一意义深远的决定开始了我国独特的以实现农村电气化需要为动力的大规模的小水电建设，至今１５年过去了，全国共建成了６５３个初级电气化县，到２００５年还将新建成４００个电气化县。
５．重视经济实用的小水电技术
我国农村小水电发展较快，也归功于在整个建设中，重视应用与我国农村发展水平相适应的经济实用的小水电技术。
（１）制订了从前期规划到设计、施工、安装、验收、运行等各个环节一整套的技术规程、规范、标准，确保了小水电建设过程中严格按科学方法保证质量，讲求效益，按期完成任务。
（２）推广新技术、新产品。如碾压混凝土坝、面板堆石坝、水电站优化调度，跨流域开发，用电管理等等。在机电产品方面，研究开发了高效转轮、无人值班控制系统、简易水机自动操作器、拦污栅自动清污机等等。这些新技术、新产品的推广应用，不仅节约了投资，加快了工期，提高了供电的可靠性，而且还创造了我国水电建设中的很多记录。
６．形成地方电网，小水电有了自己的供电区
与其他发展中国家不同，我国十分注意发展小水电自己的供电区，在小水电资源丰富的一些地区形成了统一的发供用电系统，由当地的小水电公司负责向农村供电。地方电网与国家电网可以在某一点连接起来，以便充分利用季节性电能。在地方电网中小水电装机不多、供电量不足的地区，还采用由大电网趸售给地方电网电量的办法向农村地区供电。
四、小水电发展中存在的问题
谈到小水电行业中存在的问题，有人可能会误认为小水电是一项落后的技术、是一些被代管了的企业和一个停滞发展了的行业；而一些同志又可能为我国小水电大规模持续发展的成就所陶醉，对事物发展总是曲折前进的普遍性认识不足，对于从社会公益特性到市场经济再面对农村电力体制改革缺乏思想准备，因此常常强调的是大小电网的外部关系等等。这种“落后论”和“外因论”对小水电的可持续发展都是有害的，我们必须对小水电行业内部存在的问题有充分的认识。
１．为了追求数量，放弃了“小”的优点，使小水电变得越来越“大”
我国定义的小水电是装机２５ＭＷ以下的水电站，政策上又放宽到５０ＭＷ，而国际上通行的标准是１０ＭＷ。虽然这只是一个数字指标，但它从一个侧面反映了我国小水电行业喜欢“大”的趋势，并在客观上给小水电带来了一些类似于大水电所面临的问题。如工程复杂、工期长、对环境影响大、筹资困难、超越了地方的办电能力等等。同时，容量大了，会淡化、混淆大小电站的本质区别，国家对小水电的扶持政策也难以落实，影响地方办电的积极性。
其他国家兴建的小水电，一般规模都很小，加上实现低水头开发，没有多少土建工程，与周围环境很协调，容易被周围的居民及投资者所接受。因此小水电要成为可持续发展的电源，就必须保持“小”的本质，以小取胜。
２．产权不明确，没有真正形成适合我国特点的农村电力市场，对小水电企业缺乏控制力
多年来我们长期强调的是小水电的公益性，对电站的产权是否明确不很重视，这样当电力市场竞争加剧、加上外部行政干预、内部还有这种那种原因的情况下，容易造成小水电供电区内电力市场混乱。事实上，本来一个几十甚至几百千瓦的小水电是以自发自供为主的，它们须与地方电网结合成一个整体才能生存下去。若产权不明确，这种农村电力市场是不稳定的，并将失去生存发展的动力。
美国从１９３５年开始搞农村电气化，今天美国农村大约有１１％的电力和３／４的国土面积是由全国１０００多个农村电气化合作社供电的。根据电力用户法案，农村电气化合作社是由农村用户自己入股组织起来的非营利性的特殊形式的电力企业，实行“自有、自供、自用”的机制，其产权只能通过转股的方式改变，形成了一个产权明确的适合农民特点的农村电力市场。
３．分散经营，行业缺乏凝聚力
单从单个电站的经济实力考虑，小水电是一个弱势行业，小水电将来的发展很大程度上取决于其社会效益、环境效益以及其公益性的地位是否会得到全社会的认可。从一定意义上说，将全社会作为社会效益、环境效益的受益者为小水电发展付出一定代价是合理的，也是一种“双赢”的安排。但问题是社会并不会主动付出这种代价，而需要去争取。在西方国家，这种为本行业争取利益的人会组成院外集团去国会或其他部门游说，争取通过对本行业有利的法律。当然，我们国家国情不同，这种办法不见得行得通。但从行业利益出发，组成一个全国性的能代表全行业利益的组织，为行业的发展献计献策，关键时刻代表行业出面维护本行业利益，无疑会增强行业的凝聚力，对小水电的长远发展必将起到积极的推动作用。目前小水电行业处于一种相对比较混乱的状态之中，必须采取措施增强小水电行业的凝聚力。
４．管理滞后，内部缺乏有机的联系，在电力市场中缺乏竞争力
我国小水电虽然数量很多，而且国家在贷款、税收、资源开发、新技术应用，上网电量及电价等方面都有一系列的优惠政策，但缺乏竞争意识，总是被市场牵着鼻子走，容易处于落后挨打的地位，小水电的资产和供电区常常被恶意侵占，造成很多小水电站“江山”依然在、“业主”浪淘尽的局面。如果小水电企业不能以己之长，认真研究参与市场竞争的方法，就很难生存下去。
５．安于现状，对开发应用先进技术缺乏热情，造成我国很多小水电技术明显落后于国外
一般认为，小水电技术是一种适用技术，应与当地发展水平相适应，力求简单化、自动化和低成本的开发管理。近年来技术创新变成了小水电企业自己的事，而企业又常常是承包经营的，使得经营者只注重眼前利益，缺乏长远意识，不愿花钱去搞技术创新。
６．重建设、轻管理、少研究，行业缺乏理论支持
电力体制改革方案公布后，小水电在新的形势下何去何从呢？立法会承认小水电是一种特殊形式的企业吗？小水电行业应该争取绿色能源强制性的市场份额吗？如何量化小水电的社会效益、环境效益？是否应执行清洁发展机制、对常规能源征收二氧化碳排放税，从而增强小水电的竞争能力等等，这些问题都是影响新时期小水电发展的现实问题，值得我们认真研究。
五、新时期小水电建设的主要任务
１．发挥小水电的优势，实现分散方式的农村电气化
我国政府对小水电在促进社会可持续发展中的作用一向十分重视，朱镕基总理曾亲临中西部地区的四川、贵州、湖南考察，指示要大力发展小水电，实现送电到乡、以电代柴、退耕还林，使中西部地区的广大边远山区形成可持续发展的机制。为此，国务院决定在已经建成了以小水电供电为主的６５３个初级农村电气化县的基础上，在“十五”期间将再由中央政府安排专项资金建设４００个农村水电电气化县，解决境内无电乡村的用电和当地人民的生活用能问题。
２．实现送电到乡，改变边远地区贫困落后状况
根据普查，我国的无电人口主要分布在川、青、新、藏地区。到目前为止，仍有７６６个无电乡、１６５０９个无电村、７０６万无电户、约２８００万人口没有用上电。一些农村地区甚至连基本的生活用能都无法保障，致使许多地方植被被破坏。由于这些乡村及散居农牧户具有地处边远、交通不便、远离电网、用电负荷小而分散的特点，通过常规方法难以解决通电问题，因此，我国政府正在安排专项资金，通过小水电开发解决现有无电乡村的供电问题。
３．保护生态环境，实施小水电代燃料工程，促进边远地区可持续发展能源的建设
根据调查，一户居民，平均４口人，一般一年用于做饭、烧水、取暖的烧柴量约需２０００～３５００ｋｇ，消耗十分惊人。与此相对的是，小水电的廉价电能（如将代燃料电价控制在０．１５元／ｋＷ?ｈ以下）如果用于煮饭、取暖的话，则每千瓦装机容量的小水电每年可节省木柴约４ｔ，可以使森林覆盖率上升，涵养水源，减少水土流失。为此，国家将实施以小水电代燃料工程，以便促进当地社会、经济的全面发展。
４．适应世界水电开发的战略转移，大力建设各种经济类型的小水电厂
小水电是新时期代表电力工业改革发展方向的一种优质电源。由于资源多、分布广，通过大量投资者所有的独立电厂的建设，可以发展当地经济，打破电力垄断，改善电力工业传统的大机组、长高压输电线的发、输、配、供电为一体的运行方式，逐步实行以自用为主、多余上网为特点的新颖的分布式供电模式，以便增加效益，实现资源的最优配置。加上小水电技术成熟、造价低廉及资源的当地可得性，因此，在促进社会可持续发展方面，比其他形式的电源更值得发展，更便于实行清洁发展机制。
５．实施小水电走出去战略，积极参与国际竞争
经过几十年的发展，我国小水电的设计、施工和设备制造能力得到了长足发展。目前，已经达标验收的电气化县，都有能力自行设计、施工、安装容量在３０００ｋＷ以下的电站及３５ｋＶ输变电工程，有些县可以靠自己的技术力量建设２５ＭＷ的小水电站和１１０ｋＶ的输变电工程。全国小水电行业现有从业人员约１２０万人，其中设计、施工人员３０多万人，能建成任何类型的小水电工程。我国的主机设备制造厂家也达到了１００多家，可以生产各种各样的小水电设备。因此，我国已经具备了完成任何国外小水电工程的能力。探索走出去的途径，通过一些小水电工程的成功建设，不但可以创造经济效益，而且可在所在国产生良好的影响，促进了中国与这些国家的友谊。
６．推动及参与电力体制改革，形成新时期小水电的开发机制、管理机制和清洁发展机制
由于历史原因，长期以来在我国形成了大电大网国家办，小电小网地方建的局面，各自具有一定的供电区，这种分治的供电管理方式，很难改变一些垄断性公司争夺农村供电区及其资产的欲望，从而形成了垄断和反垄断的长期矛盾，改革中需要解决的问题很多。一方面，小水电行业作为反垄断的主要力量，应努力促成政府职能转变，取消行业部门对市场的微观控制；另一方面，作为改革的对象，要充分研究以大厂、大电网为特点的集中供电企业与小型、成片的分散方式供电的农村电力企业之间的差别，研究实行厂网分开、取消特许供电区的改革对于多个农村水电站成片供电的农村电力系统的影响，使小水电行业在改革中得到更大的发展。
７．办好国际小水电中心，为世界人民服务
国际小水电中心在中国的成立是我国改革开放的一大成果，也是世界需要小水电的一个象征，反映了中国小水电开发的成绩和在国际上赢得的地位。中心建设创造了发展中国家、发达国家和国际组织三方合作的南南合作新模式，并在６０多个国家发展了小水电的成员组织。
中心基地建设是继由地方政府、小水电公司及大电代管等方式之外的一种新的行业管理方式，有利于发展形成新时期小水电的开发、管理机制。同时可以利用中心的多边合作渠道走出去，开展对外的小水电经济技术合作活动。
８．实现小水电的行业创新
新时期小水电的发展需要我们建立形成小水电的行业理论。如应从理论上论证小水电企业是一种非营利性的特殊形式的企业。在解决农村电力供应、实现山、水、林、路综合治理、保护农村环境、扶贫和促进当地社会稳定、经济发展方面，小水电具有很大的社会和环境效益，这是外界商业性的供电行为无法替代的。由于小水电企业创造出来的这种巨大的社会和环境效益至今还是没有回报的，因此小水电企业的定位只能是非营利性的，应通过立法承认小水电企业是电力市场中一种非营利性的特殊形式的企业。
小水电开发是一种地方政府主导下的经济行为。小水电的建设过程本身就是壮大积累地方经济的过程，建成后能给当地带来很大的效益。因此，应以理论上论证继续坚持以地方为主的建设管理体制的合理性。
来源：电力设备网
作者：国际小水电中心主任 童建栋
2003.06.23