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全国政协常委吕忠梅:应努力为中国气候变化立法创造条件!

  气候变化顶层立法势在必行

  立法可以固化本国或本区域采取应对气候变化减缓、适应、保障方面的措施,也为开展监督管理、宣传教育、国际合作、纠纷解决等活动提供法律依据。

  全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅表示:气候变化立法是推动碳中和目标实现的必要条件,应加大基础性问题研究力度,为加快立法进程创造条件

  2020年9月,我国首次向全球宣布碳达峰和碳中和目标。今年的政府工作报告对扎实做好碳达峰、碳中和各项工作提出明确要求。

  全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅提出,气候变化立法是推动碳中和目标实现的必要条件,应加大基础性问题研究力度,为加快立法进程创造条件。气象部门可为气候变化相关立法提供技术和数据资料支持,并推进《中华人民共和国气象法》(以下简称《气象法》)及相关行政法规、部门规章的修订。


  气候变化立法是碳中和目标实现的必经之路

  近年来,部分国家与区域已经出台或者正在积极推动气候变化立法。

  “立法可以固化本国或本区域采取应对气候变化减缓、适应、保障方面的措施,也为开展监督管理、宣传教育、国际合作、纠纷解决等活动提供法律依据。”吕忠梅说,通过对已有立法案例的梳理发现,较为普遍的做法是把实现“碳中和”“气候中性”或“净零排放”作为立法或者修法的重要目标。

  吕忠梅表示,法律法规能否为实现这一目标提供有力保障,取决于多方面的综合因素,立法只是其中之一。

  一般来说,至少要考察以下几个方面:

一是法律本身,“碳中和”“气候中和”目标是否被明确为“硬约束”,相应的配套保障制度是“柔性”制度还是“刚性”制度、是零星制度还是系统性制度。二是法律是否设定了合理的监管体制并且赋予合理权限,比如明确监管主体的职责并对监管碳排放行为科学、合理地赋权,明确监管职责、监管责任等方面的内容;与此同时,法律设立的监管体制是否在行政体系中得到落实,在组织、机构、队伍、执法条件等方面是否有实际的人、财、物保障,让法律设定的各项机制能够有效运行。三是科技支撑,要想实现碳中和目标必须借助科技力量,法律的作用在于将一些科技标准法律化,使其具有法律强制性;但本国现行科学技术水平是否足够精确、先进且经济可行地“摸清家底”并能做好安全处理,如碳监测、碳统计与核算、碳捕获与封存等方面的科学技术条件,需要有科研基础与科技运用转化能力。此外,法律与国家碳中和政策支持力度的有效衔接、碳市场培育以及中国在国际气候治理方面的立场、态度和国际合作程度等也是不可忽视的因素。  “没有相关立法是不行的,但只有立法也是不行的。”吕忠梅表示。

  立法工作需综合考虑国际国内两个大局

  我国对应对气候变化的法治建设高度重视。早在2009年,十一届全国人大第十次常委会通过的《关于积极应对气候变化的决议》就要求“把加强应对气候变化的相关立法纳入立法工作议程”。

  近年来,我国开展了应对气候变化相关立法的实践探索。例如,2015年修订的《大气污染防治法》专门提出了协同管控“温室气体与大气污染物”等相关制度安排;生态环境部等部门制定碳市场管理方面的部门规章,一些地方也出台了相关地方性法规和政府规章,规范“高能耗、高排放、高污染”单位的碳排放行为,个别地方还在立法中确立了碳中和目标;最高人民法院也出台了有关气候变化案件审理的司法解释。这些实践探索,为应对气候变化专门立法积累了宝贵的本土经验。

  国家立法部门、司法部门、法学界等在积极推进这一工作,但进展并不顺利。

  “立法必须综合考虑国际、国内两个大局,在维护国家发展利益和实现碳达峰、碳中和目标之间找到平衡点。”吕忠梅表示,一方面,我国仍属于发展中国家,如何在《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》等国际公约或协定确立的原则、准则下管控排放,维护好国家发展利益,需要从整体性、系统性、全局性角度考虑,审慎进行立法决策;另一方面,应对气候变化专门立法需要坚实的基础性准备工作。气候变化相关立法与过去的环境保护立法不同,既不能简单沿用污染防治或资源保护立法的立法模式,也不能只考虑国内问题忽视国际因素。目前,这方面的法学研究成果非常薄弱,从事理向法理的转化研究刚刚起步。

  “在这样的基础条件下,如果仓促立法,或者只做‘促进法’之类的难以实际施行的宣示性立法,可能会出现无益于树立法律权威甚至‘自捆手脚’的尴尬。”吕忠梅表示,应加大基础性问题研究力度,尽快解决立法的理论支撑问题,深入进行立法合理性论证工作,为加快立法进程创造条件。

  气象部门应提供科技支撑并推进法律修订

  应对气候变化相关立法涉及生态环境保护、资源能源利用、国土空间开发、城乡规划建设等诸多领域。这些领域大多是气象部门的服务对象,《气象法》也将相关领域纳入调整范围。

  根据《气象法》和国务院关于气象局职责范围规定,吕忠梅建议气象部门从两个方面积极推动气候变化相关立法工作:

  一是为气候变化相关立法提供气候变化方面的技术和数据资料支持助力在立法中建立规划制度、科技支持制度、标准体系制度。比如国家气候中心、国家气象信息中心、中国气象局气象探测中心,可以在《森林法》《草原法》《节约能源法》《可再生能源法》《城乡规划法》等相关法律修订时,将提供气象灾害风险、气候变化影响、生态系统安全方面的权威监测评估数据资料支持与服务等内容纳入“碳中和目标”相关条款中。同时,也要为制定专门的气候变化和碳达峰碳中和法律法规,积极开展相关科学研究,为立法做好准备。

  二是推进《气象法》及相关行政法规、部门规章的修订。比如,现行《气象法》第1条规定的“合理开发利用和保护气候资源”立法目的与“应对气候变化”是不适应的。气象部门可以根据应对气候变化的要求,推动修订《气象法》,明确将“应对气候变化,促进国家实现碳中和目标”写入立法目的。再比如,可以将第六章的“气候资源开发利用和保护”改为“气候变化应对和碳中和实现”,做好有关制度条款设计及其与其他相关立法的制度衔接。同时,推动《气象设施和气象探测环境保护条例》《气象灾害防御条例》《人工影响天气管理条例》等行政法规、部门规章的修改完善。

来源:中国气象报
时间:2021-03-12