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联合国气候变化格拉斯哥会议取得积极成果
COP 26 


编者按:联合国气候变化格拉斯哥会议(COP26)于2021年10月31日至11月13日在英国格拉斯哥以线下方式举行。COP26是《巴黎协定》进入实施阶段后召开的首次缔约方会议,是全球气候治理进程的重要节点。会议完成了《巴黎协定》实施细则谈判,达成相对平衡的政治成果文件“格拉斯哥气候协议”及五十多项决议,为《巴黎协定》全面有效实施奠定了基础。会议决定,公约第二十七次缔约方大会(COP27)将于2022年在埃及举行。


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世界领导人峰会

COP26期间,大会主席国英国召开世界领导人峰会,邀请一百余位国家元首、政府首脑与会致辞。各方发言聚焦绿色发展、支持力度、减排雄心等问题。

中国国家主席习近平应邀向峰会发表书面致辞。习近平主席特别代表、中国气候变化事务特使解振华现场与会。习主席指出,当前,气候变化不利影响日益显现,全球行动紧迫性持续上升。如何应对气候变化、推动世界经济复苏,是我们面临的时代课题。习主席提出包括维护多边共识、聚焦务实行动、加速绿色转型在内的三点建议。习主席强调,中国秉持人与自然生命共同体理念,坚持走生态优先、绿色低碳发展道路,加快构建绿色低碳循环发展的经济体系,持续推动产业结构调整,坚决遏制高耗能、高排放项目盲目发展,加快推进能源绿色低碳转型,大力发展可再生能源,规划建设大型风电光伏基地项目。近期,中国发布了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030年前碳达峰行动方案》,还将陆续发布能源、工业、建筑、交通等重点领域和煤炭、电力、钢铁、水泥等重点行业的实施方案,出台科技、碳汇、财税、金融等保障措施,形成碳达峰、碳中和“1+N”政策体系,明确时间表、路线图、施工图。习主席指出,中国古人讲,“以实则治”。中方期待各方强化行动,携手应对气候变化挑战,合力保护人类共同的地球家园。

习主席致辞获得国际社会广泛关注和高度赞誉。多国代表在发言中呼应致辞有关维护多边共识、聚焦务实行动、加速绿色转型等重要主张。习主席致辞为COP26取得积极成果指明方向,注入重要政治动力。


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重点议题概览

一、《巴黎协定》实施细则遗留问题

《巴黎协定》实施细则谈判授权源自2015年联合国气候变化巴黎大会(COP21)。根据授权,各方需在《巴黎协定》特设工作组和公约附属机构下就协定条款实施进一步制定细化导则。《巴黎协定》实施细则大部分内容于2018年联合国气候变化卡托维兹会议收官,但仍有《巴黎协定》第六条、透明度、国家自主贡献(NDCs)共同时间框架等问题未能解决。本次会议最终完成了上述实施细则遗留问题谈判。

《巴黎协定》第六条主要解决如何通过市场及非市场机制,帮助各国实施其在协定下的NDCs,具体内容大致分为国际减排成果转让、市场机制和非市场机制。因涉及经济利益,各方在收益分成、项目过渡安排、避免减排量双重计算等问题上存在严重分歧。COP26就《巴黎协定》第6.2条所设合作方法的指南,第6.4条所设可持续发展机制的规则、程序和模式,以及第6.8条所设非市场机制框架的工作计划达成了一揽子解决方案。

《巴黎协定》第十三条就“透明度”问题做出规定。2018年联合国气候变化卡托维兹会议通过增强透明度框架的“模式、程序和指南”(MPGs)。根据授权,各方应根据MPGs开发通用报表、报告大纲和审评专家培训计划。会议最终就《巴黎协定》强化透明度的报表、报告大纲和审评专家培训计划达成了一致,落实了《巴黎协定》要求给予发展中国家履行透明度义务时的灵活性,并允许发展中国家根据国情和能力选择最适合自己的灵活性选项,同时强化了对发展中国家履约和相应能力建设的支持,完成了谈判授权。

关于NDCs共同时间框架,《巴黎协定》及相关决定安排并未就各缔约方2031年开始实施的NDCs共同时间框架做出规定。会议最终重申尊重NDCs由国家自主决定的特性,鼓励各缔约方在2025年通报实施到2035年的NDCs,在2030年通报实施到2040年的NDCs,依此类推,此后每五年通报一次。

二、资金

2009年联合国气候变化哥本哈根会议(COP15)上,发达国家集体承诺,将为发展中国家在2020年前每年动员1000亿美元气候资金支持。2015年气候变化巴黎大会(COP21)决定要求发达国家应在2025年前设定新的集体量化资金目标。本次会议资金议题主要聚焦长期资金存续、2025年后新集体资金量化目标等。

会议决定将长期资金议程延续至2027年,发达国家将继续现有气候资金义务至2025年,并于2024年制定2025年后新资金量化目标,同时敦促发达国家到2025年将适应气候资金总额在2019年基础上至少增加一倍。此外,会议就资金机制、资金预测双年报和资金透明度等也做出了一系列后续工作安排。

三、适应

适应是应对气候变化的有机组成部分之一,兼具现实性和紧迫性,对发展中国家尤为重要。《巴黎协定》第七条提出了全球适应目标,但未明确该目标内涵和范畴。本次会议,各方重点围绕全球适应目标等展开磋商。

经激烈讨论,会议最终决定建立并启动“格拉斯哥-沙姆沙伊赫全球适应目标两年工作计划”,以落实《巴黎协定》关于实现全球适应目标的要求,提高各方关于全球适应目标的理解。会议并决定该工作计划每年举行4次研讨会,邀请各缔约方就如何实现工作计划目标提交提案,相关决议草案将递交COP28审议。

四、损失与损害

2013年联合国气候变化华沙会议(COP19)建立了华沙损失与损害机制(WIM),处理因气候变化、极端天气等造成的损失与损害(L&D)问题。2019年联合国气候变化马德里会议(COP25)授权成立圣地亚哥网络(SNLD),为发展中国家应对L&D提供技术协助。本次损失与损害议题谈判聚焦SNLD功能、损失与损害资金、WIM管理权等问题。

会议最终同意COP27上正式启动圣地亚哥网络,并细化了网络的主要功能,包括通过加强技术协助,促进发展中国家获取相关支持。关于L&D资金问题,会议决定成立“格拉斯哥对话”,供缔约方及相关组织、利益相关方展开交流,于明年6月附属机构会议正式启动,2024年结束。关于WIM管理权,鉴于各方分歧未见弥合,会议决定将管理权问题延至COP27继续讨论。

03
格拉斯哥的“中国声音”“中国方案”

中国政府始终将应对气候变化作为实现可持续发展的内在要求和构建人类命运共同体的责任担当,积极、建设性参与全球气候治理进程。习近平主席应邀向COP26世界领导人峰会发表书面致辞,为推进全球气候治理、推动COP26取得积极成果做出重要贡献。

会议期间,中美双方就气候变化问题举行多次磋商,在谈判陷入胶着的关键时刻,中美联合发布《中美关于21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》,为弥合各方分歧提供重要解决方案。双方赞赏迄今为止开展的工作,承诺继续共同努力,并与各方一道,加强《巴黎协定》的实施。在共同但有区别的责任和各自能力原则、考虑各国国情的基础上,采取强化的气候行动,有效应对气候危机。双方同意建立“21世纪20年代强化气候行动工作组”,推动两国气候变化合作和多边进程。国际社会盛赞宣言鼓舞人心,为全球气候治理注入信心。

由外交部、生态环境部、国家发展改革委组成的中国代表团克服疫情、交通等不便,赴英国格拉斯哥参会。代表团夜以继日连续工作,本着积极负责任态度,主动与联合国、《联合国气候变化框架公约》秘书处、大会主席国英国及各缔约方密切磋商、协调立场。代表团以“中国智慧”“中国方案”有效维护共同但有区别的责任原则和发展中国家的共同权益,为大会最终顺利达成成果发挥了建设性作用,展现了负责任的大国形象。


04
简评

应对气候变化,多边主义是良方。COP26经过艰苦谈判,最终完成了《巴黎协定》实施细则遗留问题等谈判,坚持了《巴黎协定》的长期目标和自下而上的制度安排,有效维护国际规则的稳定,有力推动《巴黎协定》全面有效实施,对下阶段全球气候治理进程和绿色低碳可持续发展产生积极影响。但由于发达国家对适应、资金、技术支持等发展中国家的核心关切并未给予充分回应,本次大会仍有遗憾和不足,全球应对气候变化仍面临诸多挑战。

“以实则治”。目标已定,各方应各尽所能,以行动落实雄心,以合作应对挑战,通过加速转型和创新的步伐,推动实现绿色、低碳、可持续发展,合力保护人类共同的地球家园。



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【背景资料】

联合国气候变化格拉斯哥会议系《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方会议(COP26)、《京都议定书》第十六次缔约方会议(CMP16)、《巴黎协定》第3次缔约方会议(CMA3)、公约附属履行机构和附属科技咨询机构第五十五次会议的简称。会议受疫情影响推迟一年,于2021年10月31日至11月13日在英国格拉斯哥线下举行。

来源:中国国际法前沿
时间:2021-11-23