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征途漫漫 再进一步
征途漫漫 再进一步
——谈联合国气候变化格拉斯哥会议

孙劲

外交部气候变化谈判特别代表、条约法律司副司长  
 

  2021年10月31日至11月13日,举世瞩目的《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方会议(COP26)在英国格拉斯哥举行。全球3.9万人线下参会,百余位领导人出席,国际社会高度关注。经过近三周的博弈,会议在超时近一天后终于落下帷幕。会议取得了哪些积极成果、留下了哪些遗憾、会议的成功又蕴含哪些“中国贡献”,都值得我们系统盘点、深入分析。

一、盘点:格拉斯哥会议的积极成果

  (一)会议背景

  近年来,气候变化对人类的不利影响日益显现,气候治理在国际议程中不断前置,热度持续高涨。新冠肺炎疫情暴发更触发国际社会的深刻反思。强化气候行动、迈向绿色复苏逐渐成为国际社会共识。同时,全球气候治理仍面临复杂严峻挑战。一是各方行动力度加总与实现《巴黎协定》温升控制目标仍存较大差距,美特朗普政府退出《巴黎协定》使多边气候治理遭遇的重大挫折尚未恢复。如何切实弥补差距、增强行动力度、加速低碳转型成为重大时代课题。二是《巴黎协定》已进入实施阶段,但市场机制等诸多遗留问题悬而未决,阻碍了协定的全面有效实施。三是发达国家对发展中国家的资金、技术、能力建设支持力度严重不到位,成为维系气候谈判互信、推动各方各尽所能难以回避的痛点。

  作为《巴黎协定》进入实施阶段、美国重返《巴黎协定》后召开的首次缔约方会议,COP26受到各方高度关注。国际社会普遍期待COP26能够完成《巴黎协定》实施细则遗留问题谈判,释放维护多边主义的积极信号;期待发达国家能够切实回应发展中国家关切,将对发展中国家的支持落到实处;期待各国聚焦务实行动,推动《巴黎协定》全面有效实施,助力全球绿色复苏。

  (二)会议成果

  在各方共同努力下,COP26最终达成了平衡、包容的一揽子政治成果,其核心是《格拉斯哥气候协议》。联合国秘书长古特雷斯认为,《格拉斯哥气候协议》反映了当今世界的利益、矛盾和政治意愿,巩固了在未来十年全球致力于加速气候行动的共识。

  《格拉斯哥气候协议》由序言部分和科学与紧迫性,适应,适应资金,减缓,支持减缓与适应的资金、技术转让与能力建设,损失与损害,实施,多方合作等八部分组成。主要内容包括:强调了气候危机的紧迫性,以及公正转型的重要性。重申了《巴黎协定》关于将全球温升控制在2℃以内、努力争取实现1.5℃的目标。同时认识到将全球温升限制在1.5℃之内需要迅速、深入、持续地减少全球温室气体排放,包括到2030年全球二氧化碳排放水平比2010年水平减少45%,并在本世纪中叶左右实现净零排放。在减缓方面,呼吁各方在未来十年提高气候雄心,要求各方必要时在2022年重新审视并强化2030年国家自主贡献目标以符合巴黎协定温控目标;呼吁缔约方向低排放能源体系过渡,同时要求各国逐步减少未加装减排设施的煤电厂、淘汰低效化石燃料补贴;请各国考虑采取进一步行动以在2030前减少非二氧化碳包括甲烷的排放;在资金方面,将长期资金谈判议程延续至2027年,要求2024年完成2025年后新的资金量化目标审议,敦促发达国家尽早兑现1000亿美元出资目标并将其延续至2025年,到2025年向发展中国家提供的适应资金在2019年基础上翻倍。同时就资金机制等做出系列安排,一定程度上提升了资金的透明性和可预测性。在适应方面,决定建立并立刻启动“格拉斯哥-沙姆沙伊赫全球适应目标两年工作计划”,并强化适应行动及支持。在损失与损害方面,决定尽快启动向发展中国家应对和减轻损失与损害提供技术协助的圣地亚哥网络,并就其功能达成一致,同时决定就损失与损害资金机制问题开展“格拉斯哥对话”。

  此外,COP26还完成了《巴黎协定》实施细则遗留问题谈判,就《巴黎协定》第六条市场机制、透明度、国家自主贡献共同时间框架等问题形成了一揽子解决方案。同时,会议还就适应、资金、技术、能力建设、损失损害等具体议题达成五十多项决议,为《巴黎协定》全面有效实施奠定基础。

  (三)世界领导人峰会

  COP26期间,主席国英国于11月1日至2日召开世界领导人峰会,旨在为推动会议成功提供政治动力。包括英国首相约翰逊、美国总统拜登、法国总统马克龙、德国总理默克尔、印度总理莫迪、欧盟委员会主席冯德莱恩、欧洲理事会主席米歇尔、联合国秘书长古特雷斯等百余位国家元首、政府首脑和领导人与会致辞,习近平主席以书面致辞方式出席峰会,就提振气候雄心、开展务实行动、绿色复苏等问题阐述主张、宣介各自国内举措。峰会成果文件《格拉斯哥突破议程》涵盖电力、交通、钢铁、氢能等绿色低碳发展重点领域,呼吁各方在未来十年加速行动,合作研发并推广清洁电力、零排放汽车、近零排放钢铁以及氢能等技术,推动全球经济清洁转型和可持续发展,促进《巴黎协定》目标实现。此外,峰会还达成了《关于森林和土地利用的格拉斯哥领导人宣言》,占全球森林总面积90%的141个国家签署,承诺到 2030年停止并扭转森林丧失和土地退化。    

二、亮点:格拉斯哥会议的“中国贡献”

  贡献气候治理,中国从不缺席。中方高度重视此次会议,为推动会议取得积极成果做出重要贡献。中方在元首外交、双边合作、多边谈判、国内行动等方面打出了一系列惊艳国际的“组合拳”,为COP26增添了独特的一抹亮色。

  (一)高层引领,习近平主席发表书面致辞

  中国高度重视全球气候治理。2020年以来,习近平主席接连出席气候雄心峰会、领导人气候峰会等气候主题峰会,并两次在联合国大会上就中国气候政策举措做出重大宣示,持续为全球气候治理提供政治动力。

  11月1日,习近平主席向COP26世界领导人峰会发表书面致辞。致辞中,习近平主席就如何应对气候变化、推动世界经济复苏等重大时代课题,再次贡献中国方案,提出了维护多边共识、聚焦务实行动、加速绿色转型等三点重要主张。习近平主席指出,中国秉持人与自然生命共同体理念,坚持走生态优先、绿色低碳发展道路。“1+N”政策体系为中国实现碳达峰碳中和明确了时间表、路线图和施工图。习近平主席最后强调,“以实则治”。中方期待各方强化行动,携手应对气候变化挑战,合力保护人类共同的地球家园。

  习近平主席的致辞彰显了中国积极应对气候变化、引领全球气候治理的大国担当,获得国际社会高度赞誉。多国领导人在发言中呼应习近平主席致辞中的重要主张。国际媒体广泛关注、积极报道习近平主席书面致辞。英国卫报还特别关注到习近平主席致辞为发展中国家仗义执言,呼吁发达国家提供支持,帮助发展中国家更好地应对气候危机。国际社会十分关注中国领导人的气候主张,高度赞赏中国气候行动体现的大国诚意与担当,期待中国在全球气候治理中发挥更大作用。

  (二)相向而行,中美再次达成气候联合宣言

  中美都是全球气候治理重要参与方,两国合作对全球气候行动意义不言而喻。自4月17日达成应对气候危机联合声明以来,11月11日中美在格拉斯哥再度达成联合宣言,既为气候治理注入新的正能量,也为局势胶着、愁云密布的COP26照进一缕振奋人心的阳光。联合国秘书长古特雷斯盛赞,称宣言是“朝着正确方向迈出的重要一步”。

  宣言以务实行动为基调,在4月联合声明基础上,达成了四方面重要共识:一是中美将在未来十年采取更多措施,致力于实现《巴黎协定》温控目标。二是展现两国愿与各方一道推动COP26成功的积极意愿。双方在温控目标、国家自主贡献、全球适应目标、资金等关键议题上形成共识。三是积极落实4月联合声明,拟在清洁能源、煤炭、电力、森林等领域采取具体行动,包括开展甲烷管控相关合作。四是决定建立“21世纪20年代强化气候行动工作组”,推动中美气候合作机制化、具体化、务实化。可以说,宣言干货满满,诚意十足,体现了中美大国引领和贡献,为各方在格拉斯哥寻求共识提供了重要参考。

  作为最大的发展中国家和最大的发达国家,中美在气候领域既有良好合作基础,也有不少矛盾分歧。中美气候合作能够在困难挑战中持续推进,体现了双方的诚意、建设性和灵活性,同时也再次证明:应对全球性挑战,中美合作是唯一正确选择。只要中美秉持相互尊重、和平共处、合作共赢的正确相处之道,共同展现大国担当,就一定能引领国际社会合作应对包括气候变化在内的各种挑战,持续造福两国与世界。

  (三)密切沟通,推动COP26取得积极成果

  从会前集团磋商,到举办峰会,再到具体议题谈判,COP26会议时长将近三周,每天都议程繁密。大会期间,中国代表团一直与联合国、《联合国气候变化框架公约》秘书处、英国主席国及各国密切磋商,努力寻求最大共识。

  最后阶段,由于各方在市场机制、减煤等问题上的巨大分歧,会议再次陷入“加时赛”。各国围绕各自关切争吵不休,场面一度十分混乱。关键时刻,中国代表团再次发挥建设性作用,既坚持原则又体现灵活,积极协调美、欧、基础四国、立场相近发展中国家(LMDC)等发展中国家立场,推动在相关问题上达成了与《巴黎协定》一致、各方均可接受的表述,为会议最终顺利闭幕铺平了道路。中国代表团再次以中国智慧,巩固了多边合作共识、捍卫了共同但有区别的责任原则和发展中国家共同利益,展现了负责任大国形象。

  (四)实干为要,宣示一系列气候行动新举措

  中国一直是应对气候变化的行动派和实干家。继提前超额完成2020年气候行动目标、宣示碳达峰碳中和目标愿景以来,中国的气候行动步履坚实,政策措施推陈出新。COP26前夕,中方接连发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》(《意见》)、《2030年前碳达峰行动方案》(《方案》)、《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书等政策文件,并向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交了《中国落实国家自主贡献成效和新目标新举措》和《中国本世纪中叶长期温室气体低排放发展战略》。其中,《意见》在碳达峰碳中和“1+N”体系中发挥统领作用,与《方案》共同构成贯穿碳达峰、碳中和两个阶段的顶层设计。中国的碳达峰碳中和不断从目标愿景化为现实。

  新政策、新举措纷纷落地,既反映了中国应对气候变化不断取得的新进展,也再次彰显了中国重信守诺、务实行动的大国担当。作为气候治理重要一方和发展中大国,中方在会前密集释放加强行动、细化落实的政治信号,无疑为COP26的召开和成功创造了积极氛围和有利条件。

三、展望:“后格拉斯哥时代”该何处去?

  在疫情持续蔓延、全球经济脆弱复苏、《巴黎协定》进入实施阶段背景下,COP26克服多方面困难挑战,取得一揽子成果,将对下阶段全球气候治理进程、绿色低碳可持续发展产生积极影响:一是巩固了多边主义。会议成果重申了共同但有区别的责任等《巴黎协定》重要原则,坚持了《巴黎协定》温控目标和自下而上的制度安排。二是完善了国际法规则。会议完成了碳市场机制等《巴黎协定》实施细则遗留问题谈判,在规则层面为《巴黎协定》全面有效实施补齐短板、做好铺垫。三是提振了雄心。截至会议结束时,150多个国家更新了国家自主贡献,或宣  布了新的气候政策举措,进一步展现了各尽所能、合力加强气候行动力度的积极意愿,凝聚了推进低碳转型、共促绿色复苏的国际共识,为全球气候治理进程注入了新的政治动力。

  当然,会议结果也有不少缺憾:

  一是没有解决发展中国家对资金的核心关切。资金问题关乎发达国家与发展中国家间政治互信,是气候治理的“老大难”。发达国家既未完成到2020年气候资金承诺,又企图通过私营部门融资,来稀释公共资金出资义务。而会议相关成果多为程序性、原则性内容。如何切实弥补发达国家出资缺口,确保气候资金可预测性、可获得性任务依然艰巨。

  二是没有充分回应发展中国家加强适应的诉求。面对细化“全球适应目标”的呼声,会议仅决定启动相关工作计划,由后续进程处理实体问题。如何真正扭转气候治理“重减排、轻适应”的现状、为适应提供更多支持,依然任重道远。

  三是发达国家没有就弥补行动力度差距做出表率。《巴黎协定》温控目标与各国行动力度加总存在巨大差距,已成为国际社会下一步必须直面的核心问题。虽然各方关于努力使1.5℃温控目标可及、本世纪中叶前后全球碳中和、加强未来十年行动力度、限制化石能源、推动绿色复苏等方面共识持续累积,但连接“低碳未来”与“高碳现实”之间的转型路径依然不够清晰,支撑雄心力度的资金、技术不足依然难题待解。如何真正实现全球气候治理与经济社会发展的双赢,仍需国际社会持续艰苦探索。

  应对气候变化兼具紧迫性、长期性和复杂性,需要国际社会持续凝聚共识、锚定方向,要脚踏实地、久久为功。一是要始终坚持多边主义。《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》是国际社会合作应对气候变化的基本法律遵循,必须毫不动摇地坚定维护、全面履行。二是要以有效行动为导向。各国应遵循共同但有区别的责任原则,根据国情和能力,最大程度强化行动、各尽所能,推动《巴黎协定》全面有效实施,共促全球气候合作不断迈上新台阶。发达国家应重信守诺,把支持发展中国家的承诺落到实处。三是要创新发展思路。绿色发展对经济、社会、能源转型均提出了艰巨任务。国际社会既不能因循守旧,也无法一蹴而就。必须坚持从绿色发展中寻找新的发展机遇和动力,大力推动科技创新、提倡绿色低碳的生产生活方式,最终实现“绿水青山”与“金山银山”双丰收。

  自1992年里约热内卢联合国环境与发展大会以来,全球气候治理进程已走过将近30个春秋。从提交完整的气候公约草案,到推动《巴黎协定》如期达成,再到提出碳达峰碳中和目标愿景、“1+N”政策体系,中国始终以积极建设性姿态参与、引领全球气候治理进程,不断为国际社会应对气候变化贡献“中国智慧”、增添正能量。中方积极应对气候变化的脚步从未停歇。COP26结束后不久,习近平主席在与美国拜登总统的视频会晤中强调,气候变化完全可以成为中美新的合作亮点。在中国—东盟建立对话关系30周年纪念峰会上,习近平主席表示,中方愿同东盟开展应对气候变化对话,加强政策沟通和经验分享,共建美丽家园。在中非合作论坛第八届部长级会议开幕式上,习近平主席强调,面对气候变化这一全人类重大挑战,我们要倡导绿色低碳理念,推动应对气候变化《巴黎协定》有效实施,不断增强可持续发展能力。会后,通过了《中非应对气候变化合作宣言》。从习近平主席一次次的庄严宣示,到中美、中欧多次发表气候联合声明,再到遍布亚非拉的气候变化南南合作项目,中国推动气候国际合作的诚意和贡献实实在在、有目共睹。

  未来,中国在气候治理中的地位必将更加凸显,中国气候外交的舞台也将更加开阔。2022年,将在埃及沙姆沙伊赫举办《联合国气候变化框架公约》第27次缔约方会议(COP27),迈向沙姆沙伊赫的进程已然开启。面对当前全球气候环境治理前所未有的困难,中国将继续以习近平外交思想和习近平生态文明思想为指引,秉持人与自然生命共同体理念,与国际社会各方一道,共商应对气候变化挑战之策,共建公平合理、合作共赢的气候治理体系,共促人与自然和谐共生的美好未来早日实现!
来源:中国人民外交学会
时间:2022-03-03